论政府与市场的有效结合兼析产业政策的适用性(6)_市场周刊杂志社投稿

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论政府与市场的有效结合兼析产业政策的适用性(6)

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五、中国的多层次产业政策

对中国来说,产业政策对经济发展和产业升级都具有十分重要的意义。中国的改革和开放一直密不可分，对外开放环境为产业政策更有效地实施提供了条件。对外开放有“引进来”和“走出去”两种方式，“引进来”包括引进大量外资企业,以FDI形式进入中国，这些外资企业以市场经济的惯例运作，从衡量企业经营效率角度，外企具有市场竞争效应。从市场的经济核算职能来看，“走出去”也具有重要的意义，世界市场价格能够提供监督企业的参照信号。“走出去”意味着出口导向型经济的发展，同东亚其他出口导向型的国家和地区一样，中国改革开放以来的经济发展也同样受益于出口导向，从保证经济运行效率的角度，政府支持企业参与世界市场，利用世界市场价格信号进行经济核算和监督企业，使受中国产业政策影响的企业在“走出去”战略中获得最大收益。中央推进国企改革的一个重要方向在于培育具有国际竞争力的世界一流企业，就是要把国企，特别是央企的改革和发展置于全球经济环境中，培育国际一流的跨国公司[22]。

另一方面，韩国等国家和地区的产业政策都是单层的，中央政府推行产业政策，代表整个国家和地区参与世界市场。与此不同，中国有中央和地方双层的产业政策，中央提出全国性的产业发展规划和政策，并通过央企推动部分重要战略产业发展，地方则在地方层面推动产业发展，构成了中国产业政策的一大特色，通过中央和地方产业政策的互动，中国形成了多层级的产业政策[23]。从政府与市场结合角度，中国实现政府与市场的较为有效的结合就不像小的国家或地区那样要依靠世界市场，在国内市场，这种结合也是能够实现的。中国改革的重要特征是地方分权改革导致广泛存在的地方政府为增长而竞争，这是中国经济高速增长的一个重要体制原因。从政府与市场有效结合的角度，同样可以了解中国高速增长的这一体制原因。在地方分权改革后，地方政府成为推动辖区经济增长的主导力量，在中央大的政策背景下，地方政府运用其控制的财政、金融和土地等资源来推动经济发展和产业升级，地方政府在地方经济层面上推行着产业政策。在国内形成统一市场的情况下，地方政府所扶持的产业及企业激烈竞争，体现的正是地方政府为增长而竞争。地方政府各自制定产业政策推动经济发展，特别是推动了战略产业发展，又在国内外市场上竞争，而市场成为产业政策有效性的评判者[24]。地方政府相对全国市场而言体量较小，不足以影响到市场价格，国内统一市场相对地方政府可控制和影响的范围而言，是外生的，这样，如同有政府干预的一国经济体可以利用外生的世界市场价格来进行经济核算、监督企业一样和地方政府也可以利用地方层次以上的国内外市场形成的市场价格来进行经济核算和监督企业。当存在有效的市场竞争，地方政府层面推行的产业政策既可以收到地方政府推动经济发展的好处，又可以实现资源配置效率不被严重影响。不过，在地方政府层级上实现的政府与市场结合还需要考虑软预算约束的影响，毕竟在世界范围内不存在超国界的软预算约束，但在一国之内,不同层级政府间存在隶属关系，国家对地方和企业的软预算约束就可能是存在的。在前述东欧市场社会主义改革中，国家对价格仍存在广泛控制，但放权让利改革后的企业即使理论上可以自主定价和形成竞争，计划经济条件下形成的中央专业部委垂直管理体制使软预算约束依然存在，这会使企业定价和竞争都无法形成合理的市场，政府与市场有效结合也失去了依托。中国与苏联式计划经济的一个重大不同是地方分权行政管理体制[7]，地方政府在所辖地推动经济发展，对本地区可以进行不同行业的投资管理，可以对政府干预的不同投资项目进行资本收益比较，在一个更大的市场环境下，这种跨行业的比较使地方政府能够从低效益的项目和企业中脱离出来，转而将资源投入到具有前景的新兴产业和企业上。相比较而言，苏联式计划经济中央部委分行业管理而不具备跨行业计算资本收益的功能，在中国地方分权体制下软预算约束问题具有了相应的改善。这就是从政府与市场有效结合角度对改革开放后中国经济高速发展的地方政府竞争层面的解释，也是近日中央提出的国际国内双循环互动发展能够实现的理论基础。(8)这里侧重的是对中国过去改革开放成功经验的总结。对多层级政府如何有效防范政府间关系上可能存在的软预算约束，还需要进一步的研究。